Судебная власть

Постановление от 31 августа 2011 года № А15-1552/2010. По делу А15-1552/2010. Российская Федерация.

Постановление

арбитражного суда кассационной инстанции

г. Краснодар

Дело № А15-1552/2010

31 августа 2011 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 29 августа 2011 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 августа 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Трифоновой Л.А., судей Драбо Т.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от третьих лиц: муниципального образования «Новолакский район» – Джиржисовой З.М. (доверенность от 23.05.2011), Комитета по управлению муниципальной собственностью муниципального образования «Новолакский район» – Джиржисовой З.М. (доверенность от 23.05.2011), в отсутствие заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан, заявителя – администрации муниципального образования «Новолакский район» (ИНН 0524000520, ОГРН 1020500909660), третьего лица – предпринимателя Эдиева О.Э., надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания (уведомления № 33735 – 33739, отчет о публикации на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан на Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.03.2011 (судья Алиев А.А.) и Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2011 (судьи Семенов М.У., Мельников И.М., Афанасьева Л.В.) по делу № А15-1552/2010, Установил следующее.

Администрация муниципального образования «Новолакский район» (далее – администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения № 18/17-ОВ/2010 и предписания № 50-01/2764 от 17.06.2010 Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (далее – управление, антимонопольный орган) от 17.06.2010 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением суда от 31.08.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены предприниматель Эдиев О.Э. (далее – предприниматель), Комитет по управлению муниципальной собственностью муниципального образования «Новолакский район» (т. 1, л. д. 1, 2).

Протокольным определением суда от 28.02.2011 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное образование «Новолакский район» (т. 1, л. д. 146, 147).

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.03.2011, оставленным без изменения Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2011, требования администрации удовлетворены.

Судебные акты мотивированы тем, что действующее законодательство не содержит норм, обязывающих проводить торги в случаях предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит Решение от 03.03.2011 и Постановление от 26.05.2011 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Податель жалобы указывает, что администрацией не соблюден порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Выбор земельного участка под строительство осуществлен ранее публикации информационного сообщения в газете «Голос времени», что не соответствует требованиям статей 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс). Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. Населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования. Изложенный правовой подход закреплен в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 № 4224/10. Вывод о соблюдении органом местного самоуправления процедуры предоставления Эдиеву О.Э. земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения может быть сделан судебными инстанциями только по результатам проверки выполнения администрацией требований, закрепленных в статьях 30 и 31 Кодекса. Администрация, предоставив земельный участок без проведения торгов конкретному хозяйствующему субъекту, ограничила возможность доступа других лиц к получению права на заключение договора аренды земельного участка.

В отзывах на кассационную жалобу администрация, муниципальное образование и комитет, считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, просили оставить их без изменения.



В судебном заседании представитель муниципального образования и комитета по управлению муниципальной собственностью поддержал доводы отзывов.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 22.08.2011 до 14 часов 29.08.2011.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, выслушав представителя управления, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 11.09.2007 предприниматель обратился в администрацию с заявлением от 10.09.2007 о закреплении за ним фактически занимаемого земельного участка площадью 0,2 га для строительства (т. 1, л. д. 17).

16 октября 2007 года администрация, рассмотрев заявление предпринимателя, вынесла Постановление № 85-П о предварительном согласовании выбора и формировании земельного участка площадью 0,2 га из земель администрации с. Новомехельта (т. 1, л. д. 28).

В этот же день предприниматель обратился с заявлением, содержащим просьбу о формировании землеустроительного дела земельного участка площадью 0,2 га; правоустанавливающим документом указано Постановление от 16.10.2007 № 85-П (т. 1, л. д. 18).

Суду предоставлено землеустроительное дело по межеванию земельного участка площадью 0,2 га (т. 1, л. д. 15 – 26), включающее в себя, в частности, план границ земельного участка, акт согласования границ земельного участка, описание земельных участков, акт сдачи межевых знаков на наблюдение за сохранностью, акт по контролю за проведением землеустройства от 23.10.2007.

Администрация в газете «Голос времени» от 02.11.2007 разместила сообщение: «Объявляется конкурс – на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка площадью 0,2 га с кадастровым номером 05:15:000004:0631 из земель, находящихся в ведении администрации с. Новомехельта Новолакского района для строительства мастерских» (т. 1, л. д. 29).

24 декабря 2007 года администрация составила акт № 73, в котором указано, что комиссией, созданной распоряжением от 24.12.2007 № 185-Р по рассмотрению заявлений граждан и юридических лиц по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов, рассмотрено заявление предпринимателя, публичное объявление от 02.11.2007 и принято Решение предоставить на праве аренды земельный участок площадью 0,2 га с кадастровым номером № 05:15:000004:0634 без проведения торгов предпринимателю в связи с отсутствием других претендентов (т. 1, л. д. 58).

23 января 2008 года администрация вынесла Постановление № 04-П о предоставлении предпринимателю земельного участка площадью 0,2 га на праве аренды из земель администрации с. Новомехельта (т. 1, л. д. 27).

18 августа 2008 года администрация и предприниматель заключили договор аренды земельного участка № 101-08 (т. 1, л. д. 139 – 142).

В ходе осуществления проверки администрации на предмет соблюдения антимонопольного законодательства управление приняло Решение от 17.06.2010 по делу № 18/17-ОВ/2010, которым администрация признана нарушившей требования пункта 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции; т. 1, л. д. 68 – 75).

В названном решении в пункте 2 указано на необходимость выдачи администрации предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Администрация, считая, что ненормативные акты управления – Решение и предписание не соответствуют антимонопольному законодательству, препятствуют осуществлению ее полномочий, нарушают ее права и охраняемые законом интересы, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

На основании пункта 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.



Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, Решение или совершили действия (бездействие).

Решения (действия) антимонопольных органов могут быть признаны судом незаконными (недействительными) при наличии одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и охраняемых законом интересов заявителя (статьи 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В решении антимонопольного органа от 17.06.2010 по делу № 18/17-ОВ/2010 отражено следующее. Как пояснила администрация, предоставление земельного участка предпринимателю производилось с предварительным согласованием места размещения объекта (лист 3 решения). При вынесении решения о предоставлении земельного участка предпринимателю администрация не соблюла как процедуру предоставления земельного участка с предварительным согласованием, так и процедуру предоставления земельного участка без предварительного согласования (лист 6 решения). Постановления от 16.10.2007 № 85?П и 23.01.2008 № 04-П являются индивидуальными ненормативными актами администрации, принятыми в нарушение действовавшего на момент их издания земельного законодательства. В соответствии с данными актами конкретному хозяйствующему субъекту (Эдиеву О.Э.) было предоставлено недвижимое имущество – земельный участок. Избирательно предоставив земельный участок конкретному хозяйствующему субъекту без проведения публичных процедур при распоряжении муниципальным имуществом, администрация ограничила возможность доступа других хозяйствующих субъектов к получению права на заключение договора аренды земельного участка. Непроведение публичных процедур при принятии решения о предоставлении земельного участка предпринимателю образует состав нарушения антимонопольного законодательства (лист 7 решения). На листе 6 решения антимонопольный орган указал следующее: по результатам рассмотрения материалов дела № 18/17-ОВ комиссия пришла к выводу о том, что в действиях администрации по предоставлению земельного участка в аренду предпринимателю без проведения публичных процедур (конкурс, аукцион) содержатся нарушения норм земельного и антимонопольного законодательства.

Удовлетворяя требования администрации, суды исследовали действия, акты администрации и сочли, что ею выполнены все предусмотренные законом требования о порядке предоставления земельного участка предпринимателю с предварительным согласованием места размещения объекта. При проведении процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта проведение торгов не требуется.

Между тем суды не учли следующего.

В силу статей 170, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебных актах должны отражаться обоснования принятых судомрешений, доказательства, на которых основаны выводы суда, доводы в пользу принятых решений, мотивы принятия или отклонения тех или иных доказательств.

Указание судов о выполнении администрацией порядка предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта является преждевременным и основанным на выводах, не подтвержденных документальными доказательствами, и противоречащих содержащимся в деле документам.

В силу пункта 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей в спорный период времени (далее – Кодекс), предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется следующим образом: 1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; 2) проведение работ по формированию земельного участка; 3) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 Кодекса; 4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Кодекса.

Согласно статье 31 Кодекса заинтересованное лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением, в котором указывается назначение объекта, предполагаемое место размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.

Суды не дали оценку заявлению предпринимателя и иным доказательствам на предмет соответствия их требованиям статьи 31 Кодекса с целью определения выбора процедуры предоставления земельного участка.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нежилого назначения начинается с выбора участка, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Кодекса. После определения участка, подходящего для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 статьи 31 Кодекса обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора (пункт 5 статьи 31 Кодекса).

В силу пункта 6 статьи 31 Кодекса орган принимает Решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка или об отказе в размещении объекта.

Суды указали на наличие в материалах дела схемы согласования формируемого земельного участка, в которых перечислены возможные варианты расположения земельного участка и производственной инфраструктуры на нем, с возможностью подключения к коммуникациям. Эти обстоятельства, как свидетельствующие или не свидетельствующие о предварительном размещении объекта, судами не оценены.

Представленные в материалы дела схемы относятся к землеустроительному делу и не являются утвержденными органом местного самоуправления проектами границ, указанными в пункте 5 статьи 31 Кодекса. Постановление администрации № 85?П о предварительном согласовании выбора и формирования земельного участка площадью 0,2 га из земель администрации с. Новомехельта не утверждает акт о выборе земельного участка для строительства.

Суд первой инстанции правильно сослался на правовую позицию, изложенную в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 № 4224/10, согласно которой исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Кодекса стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после информирования, предусмотренного пунктом 3 данной статьи Кодекса. При этом суды сделали вывод о заблаговременном опубликовании сообщения о предстоящем предоставлении земельного участка предпринимателю для строительства.

Между тем в материалах дела отсутствует акт о выборе земельного участка для строительства. Представленная суду кассационной инстанции для обозрения его копия не имеет даты. Сообщение: «Объявляется конкурс на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка площадью 0,2 га с кадастровым номером 05:15:000004:0631 из земель, находящихся в ведении администрации с. Новомехельта Новолакского района для строительства мастерских» размещено в газете «Голос времени» от 02.11.2007.

Этим обстоятельствам суды не дали оценку с учетом целей такой публикации и того, что публикация содержит информацию о земельном участке с иным номером, чем в ненормативных актах администрации.

Администрация в рамках рассматриваемого дела оспаривала Решение управления от 17.06.2010 по делу № 18/17-ОВ/2010 и предписание от 17.06.2010 № 50-01/2764.

Удовлетворяя заявленные требования, суды также не учли отсутствие в деле предмета спора – оспариваемого предписания от 17.06.2010 № 50-01/2764. В материалах дела имеется предписание от 17.06.2010 № 50-01/2765, согласно которому администрации надлежит прекратить нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в предоставлении в аренду земельного участка площадью 1 га Магомедову М.К. без проведения публичных процедур, а также отменить Постановление от 06.12.2007 № 118-П (т. 1, л. д. 76, 77). Согласно штампу названный акт предоставлен управлением. Однако оспаривается предписание по делу о выделении земельного участка 0,2 га Эдиеву О.Э.

Таким образом, вывод судов об отсутствии нарушений земельного законодательства и соблюдении требования Закона о защите конкуренции сделан судами преждевременно без исследования и оценки всех значимых для дела обстоятельств.

Апелляционный суд правомерно указал на ошибочность вывода суда первой инстанции о неправильном определении управлением субъекта административного правонарушения, поскольку этот вывод противоречит статье 30 Устава муниципального образования.

Если при новом рассмотрении дела при представлении заявителем оспариваемого предписания по выделению земельного участка Эдиеву О.Э. суду необходимо учесть следующее.

Из материалов дела видно, что комитет по управлению муниципальной собственностью и предприниматель Эдиев О.Э. на основании постановления главы муниципального образования от 23.01.2008 № 04-П заключили договор аренды земельного участка от 18.08.2008 № 101-08. 31 августа 2009 года договор зарегистрирован Управлением Федеральной регистрационной службы по Республике Дагестан.

В силу статей 450 Гражданского кодекса Российской Федерации и 46 Земельного кодекса Российской Федерации управление не вправе во внесудебном порядке признать утратившим силу ненормативный акт, послуживший основанием для заключения договора. Наличие гражданско-правовой сделки в данном случае означает прекращение публично-правовых отношений по предоставлению земельного участка.

Полномочия антимонопольному органу предоставлены законом в целях восстановления нарушенных прав неопределенного круга лиц и их реализация должна приводить к достижению указанной цели. Принимая оспариваемые ненормативные акты после возникновения между сторонами гражданско-правовых отношений, управление избрало ненадлежащий способ реагирования. В такой ситуации рассмотрение вопроса о правомерности предоставления земельного участка конкретному лицу возможно не по правилам статьи 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а лишь при проверке существующего основания владения (договора аренды) в рамках искового производства.

Поскольку выводы судов о соблюдении администрацией норм земельного законодательства сделаны по неполно исследованным обстоятельствам, без оценки имеющихся в деле доказательств, выводы судов не подтверждены ссылками на материалы дела, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

Постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 03.03.2011 и Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2011 по делу № А15-1552/2010 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий Л.А. Трифонова

Судьи Т.Н. Драбо

В. Прокофьева